Análisis sobre Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial

Aprobada ya en segundo debate por la Asamblea, y presentada en la Presidencia de la República el 13 de mayo, la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión del Suelo tiene muchos componentes técnicos y es algo extensa (115 artículos, sin contar con las disposiciones generales, transitorias y demás). A continuación, presentamos algunos puntos que han llamado la atención:

1. Se instituye un llamado derecho de adquisición preferente a favor de los gobiernos autónomos descentralizados (“GADs”); derecho que la ley lo enmarca dentro de los instrumentos para regular el mercado del suelo “para evitar las prácticas especulativas sobre los bienes inmuebles» (61, 62, 63).

A tales fines, los GADs tienen que tener identificados, a través de su sistema de planeamiento urbanístico, a los terrenos que están sujetos al derecho de adquisición preferente. Así, el propietario privado de un terreno sujeto a ese derecho, antes de suscribir una escritura pública de compraventa que tenga por finalidad la transferencia de dominio de ese bien, está obligado a comunicar al respectivo GAD el objeto, el precio y las demás condiciones acordadas. Dentro del plazo de treinta días contados desde que ha recibido esta información, el GAD notificará a ese propietario si va a ejercer el derecho de adquisición preferente, lo que implica que el precio a pagar sea el que resulte de aplicar el procedimiento de expropiación establecido en el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización.

De este derecho de adquisición preferente hay que destacar dos consecuencias:

1.1. Si la compraventa se realiza sin la notificación previa al GAD que tenía el derecho preferente para adquirir el inmueble, o si el precio fuere distinto al que se notificó de forma oficial, tal contrato es nulo.

1.2. Bajo los mismos supuestos anteriores, y sin perjuicio de la nulidad del contrato, podrá el GAD disponer la expropiación dentro del plazo de seis meses contados desde que se perfeccionó la compraventa.

1.3. Los bienes adquiridos por los GADs mediante este derecho no podrán ser desafectados al uso o servicio público dentro de los veinte años posteriores a su adquisición.

2. Asimismo, y también como otro de los instrumentos para regular el mercado de suelo, pueden los GADs expedir una declaración de desarrollo y construcción prioritaria a través de la cual se obligará a los propietarios a urbanizar o construir en un plazo no menor a tres años. Si los propietarios no lo hicieren, podrán los GADs iniciar el proceso de enajenación forzosa en subasta pública; procedimiento que, por cierto, no libra al propietario del pago del recargo o impuesto por solar no edificado (64)

3. Otro instrumento es la declaración de zonas especiales de interés social que deberán integrarse o estar integradas a las zonas urbanas o de expansión urbana. Esta declaratoria permitirá a los GADs expropiar los predios comprendidos en tales zonas con el objeto de urbanizarlas y construir proyectos de vivienda de interés social y para reubicar a las personas que se encuentren en zonas de riesgo. Los beneficiarios de la expropiación podrán adquirir lotes de terreno en función de capacidad de pago y su condición socioeconómica.

Hay otros instrumentos más que persiguen el mismo objetivo (específicamente: el anuncio del proyecto, las afectaciones, el derecho de superficie y los bancos de suelo), pero no los incluyo aquí de momento.

4. Mención aparte -aunque breve- hay que hacer respecto de los dos nuevos organismos que se crean: el Consejo Técnico de Uso y Gestión del Suelo (92, 93, 94) y la Superintendencia de Ordenamiento Territorial y Uso y Control del Suelo (95 a 99), que han merecido la protesta de los GADs porque lo consideran como una merma de la autonomía que la Constitución les confiere.

El Consejo es un organismo técnico y colegiado que se integraría por: (a) la máxima autoridad del órgano rector de hábitat y vivienda o su delegado (eso se definiría luego), que lo presidirá; (b) la máxima autoridad del órgano rector de planificación nacional (debe ser la SENPLADES); y, (c) un representante de los GADs municipales o metropolitanos.  Este organismo, entre otras atribuciones, tiene la facultad de expedir regulaciones nacionales y obligatorias sobre uso y gestión de suelo. El Consejo contará con un Secretaria Técnica que será ejercida por el ministerio rector de hábitat y vivienda.

La Superintendencia, cuyo titular será designado de una terna remitida por el Presidente de la República al Consejo de Participación Ciudadana, tendrá a su cargo la vigilancia y el control de los procesos de ordenamiento territorial en todos los niveles de gobierno. Además, se le atribuye la potestad de sancionar los incumplimientos mediante la determinación de responsabilidades administrativas.

5. Por último, se aprovecha la ocasión para introducir un capítulo a la Ley Orgánica de Gestión de la Identidad y Datos Civiles, mediante el cual se crea el Registro Único de Residencia (disposición reformatoria tercera).

En efecto, y bajo la supuesta intención u objetivo declarado de probar así “la residencia de la persona” y, además, ser usado “para la elaboración del padrón electoral, (…) fines estadísticos y (…) el acceso a servicios públicos”, con esta reforma todas las personas naturales, nacionales o extranjeras, estarán obligadas a consignar en este Registro cuál es el lugar o morada en donde específicamente habitan dentro del territorio ecuatoriano. Dado que este Registro Único de Residencia estará a cargo de la Dirección General de Registro Civil, Identificación y Cedulación, dicha entidad podrá expedir certificaciones relativas a estos datos que, por ende, tendrán el carácter de documento público.

Desde mi punto de vista, este Registro podría plantear problemas de constitucionalidad, básicamente por dos razones elementales:

5.1. Porque la dirección domiciliaria puede ser considerada como un dato de carácter personal y, además, como un componente de la intimidad personal y familiar. En ese sentido, la Constitución de la República (CR) señala que las personas tienen derecho “a la protección de datos de carácter personal” (66 #19, CR) y “a la intimidad personal y familiar” (66 #20, CR).  Si este dato puede ser evidenciado en un documento de carácter público, bien pudiera argumentarse que los aludidos derechos quedarán quebrantados.

5.2. Porque, además, las personas tienen derecho a acceder a bienes y servicios públicos (66 #25, CR). Por ello mismo, tales servicios públicos y su provisión por parte del Estado tienen que responder, entre otros principios, al de accesibilidad (314, CR). En consecuencia, implementar un Registro Único de Residencia para acceder a los servicios públicos sería, en realidad, limitar precisamente ese acceso que la Constitución garantiza.